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lunes, 26 de diciembre de 2011

El Sistema de Archivos de la Administración General del Estado

El pasado 18 de noviembre apareció el Real Decreto 1708/2011 por el que se regula el Sistema de Archivos de la Administración General del Estado. Se trata de un texto largamente esperado, aunque se desconocía su forma legal definitiva, que ha sido, finalmente, la de Real Decreto, como se indicó. El texto normativo viene a regular, para la Administración central, aunque con carácter voluntario para otras instituciones, diversos aspectos que hasta el momento quedaban insuficientemente tratados por el legislador. Así, se dedica un amplio espacio a discutir aspectos como el acceso, el ciclo de vida o los documentos electrónicos. Otros puntos potencialmente más conflictivos del Real Decreto, como la consolidación del Archivo de la Nobleza mediante la creación de su órgano rector, nos parecen en realidad menores. Por tanto, dedicamos el presente post a la descripción, evitando toda perspectiva polémica, de los aspectos más relevantes renovados por el reciente texto legislativo.


Ante todo, debe tenerse en cuenta, como se adelantó, que el Real Decreto es de aplicación sólo a la Administración General del Estado, no a otras administraciones, que se pueden sumar a las iniciativas propuestas por el mismo de manera voluntaria. En su artículo 5, el Real Decreto crea el Consejo de Cooperación Archivística, con participación de las Comunidades Autónomas y de los municipios. Esta figura nos parece particularmente importante, dado que en un país altamente descentralizado en el que las políticas archivísticas difieren de manera notable entre administraciones, el hecho de dejar la puerta abierta a la elaboración de políticas archivísticas coordinadas constituye un notable avance que debería ser valorado positivamente. Los restantes órganos y figuras que propone el texto normativo resultan más convencionales y previsibles, de tal modo que no constituyen objeto del presente post.


Una segunda noción que en el Real Decreto ocupa un amplio espacio es la de ciclo de vida de los documentos, a la que se asocia la descripción y las funciones de cada archivo en cada fase del ciclo de vida. Este aspecto resulta más conflictivo, dado que desde la arena internacional se está promoviendo una aproximación a la gestión de documentos que difiere notablemente de la visión del ciclo de vida, y, de hecho, algunos archivos en nuestro país han comenzado a adoptar ya esta aproximación, más cercana al entorno archivístico del siglo XXI. Sin embargo, debemos tener en cuenta la ya mencionada circunstancia de que el Real Decreto es de obligada aplicación sólo a la Administración General del Estado, lo cual viene a significar en la práctica que la noción de ciclo de vida se aplica únicamente a los archivos de la misma, probablemente por necesidades operativas derivadas de la complejidad del sistema central de archivos. Como corolario, si otras administraciones quieren usar otros modelos, nada lo impide, ni estas decisiones afectan a la cooperación en materia de políticas archivísticas mencionada en párrafo anterior.


La Sección 4ª del Capítulo III del Real Decreto está dedicada al tratamiento de los documentos electrónicos y a la preservación digital. En este punto, el Real Decreto deviene cauto, y remite en la práctica, explícita e implícitamente, a otras normas específicas, como la Ley 11/2007 de acceso electrónico de los ciudadanos a los servicios públicos, y los Reales Decretos 3/2010 y 4/2010, de 8 de enero, que regulan respectivamente el Esquema Nacional de Seguridad y el Esquema Nacional de Interoperabilidad. La cautela del legislador en este punto nos parece razonable, dado que ya existe normativa detallada que regula estas nuevas realidades; pero, además de razonable, nos parece acertado el hecho de que se hayan introducido estos conceptos en el texto legislativo que regula el sistema archivístico nacional: simplemente, un texto de tales características no puede concentrarse sobre los documentos físicos y obviar el que será objeto de nuestro quehacer a corto plazo. La mención, siquiera para remitir a legislación más detallada, resultaba absolutamente necesaria.


Por último, quisiéramos indicar otro aspecto al que el Real Decreto trata de dar solución, consiguiéndolo parcialmente, hasta donde nuestra actual maraña legislativa se lo permite. Nos referimos al espinoso asunto del acceso a los documentos. Nuestro país carece de legislación sobre libertad de información y el derecho de acceso se encuentra regulado en multitud de disposiciones generales y sectoriales, elaboradas en distintos momentos de nuestra historia reciente, y a veces en aparente contradicción. El Real Decreto intenta poner orden en esta situación, a partir del artículo 37 de la Ley 30/1992 de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo Común, que consagra el derecho de acceso de los ciudadanos a los expedientes ya cerrados. Puesto que este derecho queda restringido o complementado por otras leyes, el Real Decreto se aplica al examen de las mismas, con el fin de establecer una taxonomía de condiciones de acceso que facilite el trabajo del archivero y mejore el servicio al ciudadano. Aunque el esfuerzo reflejado en el Real Decreto mejora notablemente la situación respecto al acceso en la que se encuentran los archivos en la actualidad, el resultado es forzosamente parcial, dadas, como indicamos, las condiciones de complejidad de la legislación previa, que requieren, además de este necesario esfuerzo ya realizado, quizá un borrón y cuenta nueva para terminar de dejar claro a qué se puede acceder, a qué no, quién puede hacerlo y bajo qué condiciones.


Como indicamos, otros aspectos tratados por el Real Decreto, como la consolidación del Archivo de la Nobleza o la independencia de los archivos militares, nos parecen de carácter secundario, y el propio texto dedica muy poco espacio a ellos, de modo que no se tratarán en el presente post.


En definitiva, el Real Decreto que crea el Sistema Español de Archivos ofrece, a nuestro juicio, un balance positivo, en la medida en que, jugando con el margen de maniobra que permite la legislación vigente, moderniza y mejora de manera notable esta legislación, al menos en los siguientes asuntos: la coordinación de políticas archivísticas, la instrumentalización de la noción de ciclo de vida como operativa en el marco de la Administración General del Estado, la necesaria imbricación de los documentos electrónicos en el escenario archivístico general y la aclaración y limpieza de los límites y procedimientos relativos al acceso a los documentos. Por supuesto, como todo texto legal, el Real Decreto es mejorable, pero constituye un enorme paso adelante que sin duda marcará un antes y un después en nuestros modos de gestionar documentos.

5 comentarios:

  1. Hola,

    cuando dices "...desde la arena internacional se está promoviendo una aproximación a la gestión de documentos que difiere notablemente de la visión del ciclo de vida, y, de hecho, algunos archivos en nuestro país han comenzado a adoptar ya esta aproximación, más cercana al entorno archivístico del siglo XXI",

    por favor, ¿podrías concretar más?

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  2. Hola Fernando,

    Me refería al hecho de que en el entorno europeo, incluida España, la
    noción de ciclo de vida está siendo reemplazada por la visión del continuo
    de los documentos. Ten en cuenta que, por ejemplo, ISO 15489, ISO 23081,
    ISO 26122, o la reciente familia ISO 30300, así como MoReq2010, o proceden
    o parecen estar más cerca del continuo que del ciclo de vida. Los archivos
    que implantan estas normas en realidad se aproximan al modelo del continuo
    de los documentos. Esto no es incompatible con el ciclo de vida: el
    continuo pretende ser completamente abarcador e incluir otros modelos, de
    tal modo que el Real Decreto no es incompatible con esa otra visión, que a
    mi juicio está más cercana a la realidad de un entorno por completo
    digital.

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  3. Sin duda el modelo explicativo más exhaustivo y programático que existe en
    la actualidad es el del continuo de los documentos, procedente de la
    tradición archivística australiana, desarrollada, hasta cierto punto, al
    margen de las demás tradiciones occidentales. Aunque el modelo del
    continuo apareció, en su expresión más conocida, en 1996, puede rastrearse
    un pensamiento ante litteram desde los años sesenta del siglo veinte. En
    el contexto de unos archivos de la Commonwealth confrontados con la
    Biblioteca Nacional para obtener identidad propia, sin grandes volúmenes
    de documentos históricos, pero anidados en una realidad administrativa
    compleja y mudable, el archivero Ian Maclean, uno de los “abuelos” del
    pensamiento del continuo, comenzó a desarrollar una estrategia, que se
    mostró exitosa, para distanciarse de la noción de archivo como depósito
    histórico y hacerse con el control de los documentos administrativos
    Parte del éxito de esta estrategia se debe a la invención, por parte del
    otro gran “abuelo” del pensamiento del continuo, Peter Scott, del llamado
    sistema australiano de serie, un procedimiento descriptivo que discrimina
    la descripción del documento de la descripción de sus contextos, de tal
    modo que, posteriormente, es posible establecer múltiples relaciones
    contextuales en entornos burocráticos mudables.

    Estos primeros desarrollos dejan profundamente dañados el concepto de
    fondo y el principio de procedencia, de los que se demuestra que son
    constructos históricamente determinados que no funcionan adecuadamente ni
    representan correctamente realidades complejas. El esfuerzo pionero de
    Maclean y Scott fue continuado por practicantes y teóricos como Glenda
    Acland, Sue McKemmish o Frank Upward, crecientemente preocupados por un
    marco de irresponsabilidad que obligaba a los archiveros a definir modelos
    en los que la responsabilidad quedara garantizada. Acland, por ejemplo,
    animó a la comunidad archivística a desprenderse de su rol como
    enterradores de documentos; McKemmish exploró la naturaleza elusiva del
    documento y su inclusión en marcos sociales más amplios; pero fue Frank
    Upward quien con más empeño se aplicó a la tarea de desarrollar un modelo
    por completo inclusivo, que superara el modelo del ciclo de vida, y que
    incorporara todos los archivos de la sociedad en un marco de
    responsabilidad dada por diversos niveles de evidencia. En 1993 ya había
    explorado esta necesidad, aunque, quizá consciente de que aún no era
    posible modificar radicalmente el paradigma en uso, introdujo al menos la
    noción de rango de vida, una suerte de continuo in nuce. En 1996 publicó,
    en dos partes, y basándose en la sociología de la estructuración de
    Anthony Giddens, su conocido modelo del continuo de los documentos.

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  4. El modelo, en su versión original, se compone de cuatro dimensiones,
    representadas de manera concéntrica, pero en permanente interacción entre
    ellas: crear, capturar, organizar y pluralizar. Además, presenta cuatro
    ejes: el eje de la identidad, el de la transaccionalidad, el de la
    evidencialidad y el de los contenedores de gestión de documentos, para
    cada uno de los cuales se definen a su vez cuatro niveles de
    especificidad, también concéntricos. Así, el eje de la identidad parte del
    actor, pasa por la unidad, por la organización, y termina en la
    institución. El eje de la transaccionalidad pasa por la transacción, la
    actividad, la función y el propósito. El eje de la evidencialidad, por la
    traza, la evidencia, la memoria individual o corporativa, y la memoria
    social. Por último, al eje de los contenedores de gestión de documentos le
    concierne, desde la capa más interior a la exterior, el documento, el
    documento archivístico, el archivo de la organización o la persona y los
    archivos de la sociedad. En una lectura alternativa, las capas interiores
    de cada eje –actor, transacción, traza, documento- se relacionan con la
    dimensión de crear; las segundas capas –unidad, actividad, evidencia,
    documento archivístico- se relacionan con la dimensión de capturar; las
    terceras capas –organización, función, memoria individual o corporativa,
    archivo- se relacionan con la dimensión de organizar; y las capas más
    exteriores –institución, propósito, memoria social, archivos- se
    relacionan con la dimensión de pluralizar. Pero esto no puede afirmarse
    sin matices: en realidad, cada uno de los componentes puede adquirir
    relaciones no previstas con los demás, interactuar de diferentes maneras,
    y encontrarse en perpetuo movimiento. El modelo de Upward no puede leerse
    en ningún caso de manera lineal. Su mayor virtud consiste precisamente en
    apoyarse en los procesos, incluIdos los propios procesos archivísticos,
    para establecer relaciones variables entre funciones, agentes y objetos, a
    efectos de garantizar evidencia y memoria con el fin de apoyar la
    responsabilidad.
    El primer modelo del continuo de los documentos ha sufrido posteriores
    refinamientos y añadidos, incluIda su reutilización para elaborar
    conceptualmente modelos del continuo de la información, de los sistemas de
    la información y de la publicación. Aunque Frank Upward no lo ha hecho
    explícito, un modelo del continuo del conocimiento debería ser
    incorporable a este marco conceptual, y el propio autor insinúa la
    capacidad del modelo para reorganizar el conocimiento:

    El continuo proporciona un modo de explicar realidades complejas en
    relación con lo que se solía considerar como dimensiones separadas del
    espacio y el tiempo. Como visión, presenta una aproximación en múltiples
    capas y múltiples facetas que puede utilizarse para reorganizar el
    conocimiento y desplegar habilidades. Es más acorde con las comunicaciones
    electrónicas y el cambio tecnológico que la visión del ciclo de vida.
    Puede capacitarnos para considerar cómo extender la tensión en las
    estructuras para impedir que se colapsen.

    En línea con esta percepción del modelo como marco conceptual, el continuo
    de la información se justifica en los siguientes términos:

    Los documentos tienen que gestionarse en el sentido de la gestión de la
    información, en la que el énfasis está en el modo en que el objeto es
    representado, recordado y diseminado. Este modelo proporciona una visión
    general de la gestión de la información que puede guiar las percepciones
    acerca de los componentes de gestión de la información de la gestión de
    documentos.

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  5. El modelo del continuo de sistemas de información se justifica del
    siguiente modo:

    Los documentos tienen que gestionarse en el sentido de la gestión de
    datos, con énfasis sobre el modelado de datos [entidades de datos, sus
    atributos y relaciones], y el flujo conectado de objetos ... Los sistemas
    de gestión de documentos son un tipo de sistema de información en el que
    el sistema como instrumento de poder es particularmente evidente.

    Y el continuo de la publicación en estos términos:

    Los documentos tienen que gestionarse en el sentido de la publicación, en
    el que el énfasis se pone sobre el alcance y la autoridad del objeto. Este
    modelo proporciona una visión general de los procesos implicados en el
    hacer algo público, o en protegerlo del acceso no autorizado. Existe una
    obvia conexión entre estos procesos y el acceso a los documentos. Uno de
    los roles de la gestión de documentos es conseguir el “alcance” adecuado
    de los documentos, empujándolos a los adecuados tipos de unión entre
    espacio y tiempo, o permitiéndoles ser empujados a las regiones adecuadas.

    Hasta el momento, y con independencia del modelo del continuo de los
    documentos, el modelo más exhaustivo es el del continuo de la información,
    desarrollado adicionalmente por Schauder y otros.

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